Pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien perheenyhdistämisen hallinnointi näyttää ihmisoikeusasiantuntijan silmin polttopallopeliltä. Lainsäätäjä, lainsoveltaja ja tuomioistuimet ovat ryhmittyneet ringin sisälle ja yrittävät parhaansa mukaan vältellä kiperiä valintatilanteita. Ihmisoikeuksien huomioon ottaminen on minimaalista ja muodollista. Tässä kirjoituksessa tarkastelen ihmisoikeusvelvoitteita perheenyhdistämisen yhteydessä, erityisesti toimeentuloedellytyksen soveltamisessa, ja pohdin kuka ottaisi kopin ihmisoikeusvelvoitteista.
Kansainvälistä suojelua saavien mahdollisuutta perheenyhdistämiseen tiukennettiin vuonna 2016 ulottamalla toimeentuloedellytys, eli käytännössä varsin korkea tuloraja, koskemaan myös turvapaikan ja toissijaisen suojelustatuksen saaneita. Hallituksen esityksessä (43/2016 vp) tiukennusta perusteltiin tarpeella hallita maahanmuuttoa, vähentää maahanmuuton kustannuksia ja vähentää Suomen houkuttelevuutta turvapaikkamaana. Lisäksi lainsäädäntöhankkeella kerrottiin olevan kotoutumista tukevia tavoitteita kuten edistää kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien perheenkokoajien kykyä vastata perheensä toimeentulosta ja sitä kautta helpottaa perheenjäsenten yhteiskuntaan asettumista.
Ihmisoikeusvelvoitteiden väistelyä perheenyhdistämistä tiukennettaessa
Maahanmuuton kustannusten vähentäminen vaikuttaisi olevan oleellisin tavoite tämän lakihankkeen taustalla. Toimeentuloedellytys on yleinen ulkomaalaishallinnon ja -oikeuden periaate, joka turvaa valtion ”taloudellista hyvinvointia” ja on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) mukaan lähtökohtaisesti hyväksytty tavoite myös puututtaessa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattuun perhe-elämän suojaan (art. 8-2 ja EIT tapaus Konstatinov, 2007, kohta 50). Tämä todetaan myös hallituksen esityksessä. Mitä siinä ei kuitenkaan selkeästi sanota on, että ihmisoikeusvelvoitteet voivat edellyttää toimeentuloedellytyksestä poikkeamista. Siksi ihmisoikeusvelvoitteiden selvittäminen on ensiarvoisen tärkeää. Kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden osalta hallituksen esityksessä todetaan varsin yksioikoisesti, että valtiolla ei ole yleistä velvoitetta hyväksyä perheenyhdistäminen alueellaan (viitaten EIT tapaukseen Abdulaziz, Cabales ja Balkandali, 1985, kohta 68). Hallituksen esityksessä myös lukee, että ”kansainväliset velvoitteet eivät estä asettamasta perheenyhdistämisen edellytykseksi tiettyjä vaatimuksia kunhan edellytykset eivät tosiasiallisesti rajoita oikeutta perheenyhdistämiseen”. Edellytysten osalta vaaditaan kohtuullisuus ja oikeasuhtaisuusarviota. (HE 43/2016 vp, 12–13.)
Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan pohdita rajoittamisen kohtuullisuutta ja oikeasuhtaisuutta erityisesti kansainvälistä suojaa saavien osalta. Esitystä koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (27/2016 vp) sitä vastoin mainitaan, että tämä ryhmä on heikommassa ja haavoittuvammassa asemassa kuin muut perheenyhdistämistä hakevat. Valiokunnan mukaan oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, että näiden hakijoiden voi olla käytännössä vaikea saavuttaa riittävää tulotasoa. Valiokunta korostaakin, että poikkeamisen edellytyksiä on arvioitava Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Valiokunnassa ei olla kuitenkaan perehdytty kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämistä koskevaan EIT:n tulkintakäytäntöön vaan se on jätetty lainsoveltajan tehtäväksi.
Näyttää kuitenkin siltä, että kun lainsoveltaja eli Maahanmuuttoviraston virkamies tekee päätöksen nykylainsäädännön perusteella, suurin osa hakijoista jää ilman oleskelulupaa. Lakimuutoksen jälkeen Valtioneuvoston kanslia tilasi selvityksen perheenyhdistämisen mahdollisten lisätiukennusten taloudellisista vaikutuksista (Miettinen et al. 2016, 13). Tuon selvityksen mukaan aikaisemman tiukennuksen eli nyt käsiteltävän toimeentuloedellytyksen seurauksena todennäköisesti vain alle kaksi prosenttia kansainvälistä suojelua saavista voisi saada yhden perheenjäsenen Suomeen, ja kahden perheenjäsenen kohdalla osuus tippuisi alle prosenttiin. On lisäksi huomattava, että kyseisessä selvityksessä esimerkit on laskettu varsin optimistisesti, koska Maahanmuuttovirasto ei tähänastisen käytännön mukaan ole huomioinut ennakolta muita etuuksia kuin lapsilisän. Voidaan siis sanoa, että käytännössä tuloraja tosiasiallisesti rajoittaa oikeutta perheenyhdistämiseen.
Valtioneuvoston kanslian tilaama selvitys ei kuitenkaan täysin kuvaa todellista päätöksentekotilannetta koska selvityksessä ei ole tarkasteltu toimeentuloedellytyksestä poikkeamisen mahdollisuutta ja jopa velvollisuutta tietyissä tilanteissa. Ulkomaalaislain 39.1 pykälässä säädetään, että ”toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii”. Yleensä lapsen etua huomioidaan perheenyhdistämispäätöksissä niukasti ja yksipuolisesti (Knuutila ja Heiskanen 2014). Oikeuskäytännön mukaan tilanne, jossa toimeentuloedellytyksestä voidaan poiketa, on esiintynyt perheenyhdistämistapauksissa vain silloin kun on ollut kyse hyvin sairaasta ja erityishoitoa tarvitsevasta lapsesta (KHO:2010:18 ja KHO:2014:51). KHO katsookin, että EIT:n oikeuskäytännön ja myös Suomen perustuslain 9 §:n lähtökohtana on, että ulkomaalaisella ei ole yleistä oikeutta asettua asumaan toiseen maahan, eivätkä ihmisoikeusvelvoitteet rajoita kansallista lainsäätäjä tai -soveltajaa kuin erityistapauksissa (vrt. esim. KHO:2003:92 ja KHO:2013:97). Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (27/2016 vp), että soveltamiskäytäntö on ollut tiukkaa ja että ”poikkeuksellisen painavaa syytä” arvioitaessa tulisi ottaa huomioon ihmisoikeusvelvoitteet ja erityisesti kansainvälistä suojelua saavien haavoittuva asema. Onkin mielenkiintoista nähdä, miten lupaviranomaiset ja hallintotuomioistuimet tulevat jatkossa arviomaan ihmisoikeusvelvoitteita.
Pakolaiset ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännössä
Lainsäätäjän, lainsoveltajan ja tuomarin varovaisuus tai suoranainen osaamattomuus ihmisoikeusvelvoitteiden analysoimisessa on ymmärrettävää, koska EIT:n oikeuskäytännössä perheenyhdistämistä koskevissa tapauksissa ei ole varsinaisesti käsitelty kansainvälistä suojelua saaneen oikeutta perheenyhdistämiseen. Näin ollen asiasta ei ole selkeää standardia eli minimivaatimusta (vielä) syntynyt. Se ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseiseen asiaan ei liittyisi mitään ihmisoikeusvelvoitteita tai sovellettavia tulkintaohjeita. Tilannetta tulisi tarkastella niin, että jokainen tapaus on osa suurempaa kuviota, jonka logiikkaa voi hahmottaa tapausanalyysin ja analogian avulla. Jotta ihmisoikeusvelvoitteet tulisi otettua asianmukaisesti huomioon, lainsäätäjän tulisi arvioida kuinka EIT suhtautuisi tapaukseen tulkintaperiaatteidensa valossa.
Perheenjäsenten karkottamistapauksissa EIT on jo pitkään korostanut linjaa, jonka mukaan ihmisoikeussopimuksen voidaan katsoa velvoittavan oleskelun salliminen alueellaan vain jos yhteinen perhe-elämä ei ole mahdollista missään muualla (ns. elsewhere approach, ks. mm. Storey 1990, Lambert 1999) (ks. esim. EIT tapaukset Gül ja Ahmut, 1996). Tutkijat ovat kritisoineet tätä tulkintalinjaa liian tiukkana, koska se ei juurikaan anna painoarvoa muille tekijöille ja näin aliarvioi yksilön osallisuutta yhteiskunnassa (mm. Costello 2016). Toisaalta, kansainvälistä suojelua saavien kohdalla oletuksena on, että suojaa saava ei voi turvallisesti palata kotimaahansa ja näin ollen yhteistä perhe-elämää ei voisi viettää kotimaassa ilman kohtuuttomia esteitä. Tapauksessa Gül arvioitiin, että mahdollista pakolaisuutta ei tarvinnut enää ottaa huomioon, koska useat vierailut kotimaassa osoittivat aikaisemmat pelot turhiksi (kohta 41). Näin ollen sääntö jonka mukaan ihmisoikeusvelvoite syntyy vain jos perhe-elämää ei voi viettää muualla, voidaan kääntää niin, että erityisesti jos perhe-elämää ei voi turvallisesti viettää muualla, on valtiolla positiivinen toimintavelvoite edistää perheenyhdistämistä ja sallia se alueellaan.
EIT:n oikeuskäytännössä on myös painotettu sitä, että ulkomaille lähtenyt vanhempi on itse omasta vapaasta tahdostaan jättänyt perheenjäsenensä kotimaahan eikä perheenyhdistäminen ole oleskeluvaltion vastuulla. EIT on voinut katsoa tosiasiallisten perhesiteiden katkenneen pitkään erillään olon takia. Useissa tapauksissa on kuitenkin annettu painoarvoa sille seikalle, onko ollut pakottavia syitä jättää perheenjäseniä taakseen. Malliesimerkkinä tällaisesta pakottavasta tarpeesta on tilanne, jossa perheenkokoaja on paennut ulkomaille hakemaan turvapaikkaa (Tuquabo-Tekle, 2005, kohta 34). Niissä tilanteissa perheside on edelleen olemassa ja sitä tulee kunnioittaa, jos perheenkokoaja on pitänyt yhteyttä perheenjäseniin ja pyrkinyt aktiivisesti yhdistämään perheen. Kyseisessä tapauksessa EIT itseasiassa arvioi sitä, olisiko oleskeluvaltio sopivin paikka viettää perhe-elämää (kohta 34). Tässä arviossa EIT otti myös huomioon lapsen edun, vaikka kyseessä olikin jo 15-vuotias nuori, mutta jota uhkasi pakkoavioliitto (kohta 50). Perhesiteen mahdollista katkeamista paon yhteydessä on myös tarkasteltu KHO:n vuosikirjaratkaisussa KHO:2016:204, jossa somalialaisen äidin ei katsottu lopullisesti luopuneen lapsensa huoltajuudesta lähtiessään Somaliasta.
Ihmisoikeustuomioistuin ei anna merkitystä eri statuskategorioille vaan tarkastelee ulkomaalaisen asemaa ja siitä johtuvia oikeuksia omien kriteereidensä valossa. Kansainvälinen suojelu, pakolaisuus tai toissijainen suojelu eivät esiinny oikeustapauksissa ihmisoikeuksia luovina statuksina vaan niihin viitataan kansallisesta ulkomaalaislainsäädännöstä kumpuavina tosiseikkoina. On kuitenkin tapauksia, erityisesti liittyen yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon arviointiin perheenyhdistämislainsäädännön kohdalla, joissa EIT on sivunnut asiaa eri maahanmuuttokategorioiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta. Se on todennut olevan ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden vastaista kohdella pakolaisstatuksen saaneita huonommin kuin muita maahanmuuttajia tai kohdella eri tavalla pakolaisia, jotka ovat menneet naimisiin ennen tai jälkeen pakenemisen (Hode ja Abdi, 2012, kohdat 54 ja 55). Tässä tapauksessa oleellista oli pakolaisuuden tarkastelu erityisenä ulkomaalaisoikeudellisena statuksena jota voi pitää 14 artiklan tarkoittamana muuna kiellettynä syrjintäperusteena erityisesti koska se ei perustunut omaan valintaan (kohta 47). Tapauksesta Hode ja Abdi myös ilmenee ikään kuin sivuhuomiona, että EIT pitää pakolaisten (vanhan) perheen yhdistämistä kansainvälisoikeudellisena velvoitteena (kohta 55).
Lopuksi
On totta, että pääsääntönä ja tulkinnan lähtökohtana EIT:ssä on valtion suvereeni oikeus päättää maahantulon ehdoista. Se on kuitenkin vain lähtökohta ja sitä rajoittavat ihmisoikeusvelvoitteet tulee analysoida EIT:n oikeuskäytännön avulla. Aivan kuten muissakin julkisen vallan käytön kysymyksissä, jotka ovat ihmisoikeusherkkiä. Tulorajan kohtuullisuutta ja oikeasuhtaisuutta tulee arvioida ihmisoikeuskäytännöstä johdettavien oikeusohjeiden valossa, joista oleellisimpina olen tässä nostanut esille käsityksen perhesiteen säilymisestä paon jälkeen ja oletuksen perhe-elämän viettämisen mahdottomuudesta kotimaassa. Lisäksi oleelliseksi saattaa osoittautua hakijan tai perheenkokoajan erityisen haavoittuvan aseman sekä lapsen edun arviointi. Myös ulkomailla olevan lapsen etua tulisi arvioida. Näkemykseni mukaan EIT voisi helpostikin todeta pakolaisten perheenyhdistämisen sallimisen kansainvälisoikeudelliseksi velvollisuudeksi. Silloin tulisi tarkasteltavaksi, onko kolmen kuukauden ikkuna tulorajasta poikkeamiselle tosiasiallisesti riittävä aika, ja rinnastaako EIT toissijaista suojelua saavat pakolaisiin arvioimalla omien kriteereidensä valossa heidän tilannettaan ja perhe-elämän viettämisen mahdottomuutta kotimaassa.
Euroopan ihmisoikeusjärjestelmä arvioi valtion velvoitteita toimijoiden kokonaisuuden näkökulmasta. Ei siis ole muodollisesti ongelma, että lainsäätäjä siirtää ihmisoikeusharkinnan lainsoveltajalle ja lainsoveltajan tiukka linja tarkistetaan vasta hallintotuomioistuimessa, viime kädessä vasta korkeimmassa hallintotuomioistuimessa. Olisi kuitenkin oikeuksien tehokkaamman toteutumisen sekä demokratia- ja oikeusvaltioperiaatteiden mukaista, että ihmisoikeusvelvoitteet otettaisiin huomioon rohkeammin jo aikaisemmassa vaiheessa. Muuten hakijan kohdalla peli voi olla jo pelattu ennen kuin se alkaakaan.
Lähteet
Costello, Cathryn: The Human Rights of Migrants and Refugees in European Law. Oxford Studies in European Law. Oxford University Press, 2016.
Knuutila, Reija ja Heiskanen, Heta: Lapsen etu viranomaistoiminnassa: katsaus eräisiin Maahanmuuttoviraston kielteisiin päätöksiin. Oikeus 2014/3, s. 314–321.
Lambert, Hélène: The European Court of Human Rights and the Right of Refugees and Other Persons in Need of Protection to Family Reunion. International Journal of Refugee Law Vol. 11 No. 3 (1999), s. 427–450.
Miettinen, Anneli; Paavola, Juho-Matti; Rotkirch, Anna; Säävälä, Minna ja Vainio, Arttu: Perheenyhdistämisen edellytysten tiukentaminen ja sen vaikutukset Suomessa sekä kokemuksia viidestä Euroopan maasta. Valtioneuvoston selvitys ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 55/2016. Valtioneuvoston kanslia, 2016.
Storey, Hugo: The right to family life and immigration case-law at Strasbourg. International and Comparative Law Quarterly 39 (1990), s. 329–330. Cambridge University Press.
